Как се правят законите

„За духа на законите“ е известният трактат на Монтескьо, който определя каква трябва да бъде властта и на какви закони да се подчинява; какви закони да създава от философска и съдържателна страна. За жалост, блаженият рационалист успява да види философията, но в нашето съвремие като че ли повече внимание се отдава на процедурата. И донякъде има защо да е така, тъй като се предполага, че добрата процедура ще обезпечи участието на всички заинтересовани страни, сред които и такива със здрава и веща мисъл.

Тясното разбиране за законите е, че те се приемат от мнозинството в Народното събрание по предложение изцяло или на депутати от мнозинството, или на правителството, излъчено отново от парламентарното мнозинство. Тук порядъчният академичен даскал по конституционно право спира лекцията си. И това остаряло разбиране остава завинаги у студентите му, а и в обществото като цяло.

Но в една нормална държава, организирана според правото, а не според произвола, всички са равни пред закона. А за да бъдат законите приемливи и за онези граждани и заинтересовани страни, които не припознават мнозинството и политиките му, писаните правила трябва да имат необходимата доза легитимност – това значи хората да са съгласни да ги спазват. Иначе чрез законите се получава диктат на управляващото мнозинство над опозиционното малцинство, а това сее разделение в обществото и води до граждански недоволства и дори размирици.

Тъй като демокрацията по презумпция изключва диктатурата и дава преимущество на плурализма, където гласовете на всички страни са чути и отчетени, то и процедурата на изработване на законите следва да бъде плуралистична. Тоест водещи критерии да бъдат изложените гледни точки на всички участници в обсъждането и приемането на текстовете. Силата на аргумента, изчистен от манипулации. И спазването на правата и свободите на всички граждани.

В българския контекст

Примери за законодателен диктат има достатъчно, особено от практиките на настоящото 44-то Народно събрание. Процедурната безпардонност, съпътствана от юридическа неграмотност, остави след себе си набързо приети промени в основни регулации като Закона за съдебната власт, Наказателно-процесуалния кодекс, Гражданския процесуален кодекс, а дълго ще се помни и последната и все още незавършена законотворческа несполука с измененията на Наказателния кодекс.

Характерно за посочените примери е как управляващите, плъзгайки се по един тоталитарен уклон, не взеха под внимание нито едно становище, изразяващо несъгласие с предлаганите и провеждани от тях политики. И изниква въпросът – позволена ли е такава управленска слободия? Отговорът на законодателството е: не.

Тук е мястото да кажем, че кодексите, законите, правилниците, наредбите и инструкциите съдържат правни норми, затова като текстове от правни норми те се наричат най-общо нормативни актове. Йерархията на нормативните актове е в изброената последователност.

Процедурата по изковаване на нормативните актове

В България, а и в повечето бивши социалистически страни е прието да съществува стройна законодателна уредба за йерархията на нормативните актове и за процедурата, по която следва да се изработват. У нас това са Конституцията и Законът за нормативните актове.

Най-висшите по степен – кодексите и законите, се приемат от Народното събрание. На първо място право на законодателна инициатива по Конституция има всеки народен представител и Министерският съвет. Логично е преимуществено да се гласуват законите на депутатите от мнозинството, подкрепящо и самата изпълнителна власт в лицето на Министерския съвет, тъй като чрез законите и подзаконовите нормативни актове се провеждат политиките на правителството. Тоест първата стъпка е да бъде направено законодателно предложение. По-нисшите, подзаконовите актове, като правилниците, наредбите и инструкциите, се издават с постановление на Министерския съвет, а често пъти наредбите се издават и от съответния компетентен министър. Но обединяващият съществен фактор за всички писани норми е не процедурата, по която официално се приемат, а процедурата, при която се изработват – пътят, по който събират подкрепа и обществено съгласие.

Ролята на обществените консултации

На практика в България се срещат две форми. Едната е, когато дадено министерство кове закон или друг вид нормативен акт, публикува проект на текста и мотивите за необходимостта от приемането му и се дава срок, в който всеки гражданин или организация да представи бележки и становища по проекта. Често пъти усилията да се правят коментари и да се представят становища се почитат с минута мълчание от администрацията и никой не ти казва кое е възприето, кое не и най-вече защо. Рядко има добри примери.

Другата форма е, когато актът урежда въпроси с висок обществен интерес или особено специфична материя – тогава се пристъпва към образуването на работна група. Реално се провежда обсъждане на проектоакта. И тук въпросът е кой да бъде поканен. Плурализмът изисква всички заинтересовани да вземат участие. Здравият разум ограничава. И това налага да се въведат критерии: нека са всички, но всички, въоръжени или с вещина (експертиза е купешката дума), или с опит, или с представителност. Тук именно идва моментът на недолюбваните от прикритите авторитарни властници неправителствени организации. Но е важен въпросът и как да познаем тези организации, тъй като към настоящия момент, след създаването на партийно послушни медии, българската политика скрито завладява и неправителствени организации. Така отново заживяват казионните структури и апаратчици.

Нека дам пример за илюстрация с любимата ми сфера – съдебната власт: през 2014 г. се подготвяше почвата за изменение на Конституцията, т.нар. поредна съдебна реформа. Важно беше единният Висш съдебен съвет да бъде разделен на две колегии: на съдиите; и на прокурорите и следователите. Целта бе да се пресече дългогодишната лоша практика на прокурорите да влияят на кариерните въпроси на съдиите. Тогава вкупом три магистратски организации, нека се помнят имената им – Българската съдийска асоциация, Асоциацията на прокурорите в България и Камарата на следователите, – представиха общо становище против това разделение. От магистратските неправителствени организации само Съюзът на съдиите беше убедително в подкрепа на реформата. По позициите и становищата им ще ги познаете – както неправителствените организации, така и политиците.

Историята с обществените консултации се повтаря и когато в Народното събрание е предложен законопроект: всеки може да изпрати становище, всеки може да се заяви за присъствие в работата на парламентарната комисия, която го обсъжда, а когато казусът налага – и нарочно обществено обсъждане може да се проведе. Практиката в живота на действащото 44-то Народно събрание обаче показва, че нормотворческата нищета на депутатите стои над разума им да черпят опит от изложеното на вниманието им.

Въпросът за цената

След като е ясно концептуално и детайлно как ще изглежда нормативният акт, предлагащата го институция е длъжна да направи оценка на въздействието му – един вид, да каже на обществото колко ще струва промяната на данъкоплатеца, до какво ще доведе, какво би станало, ако не се предприеме. Все сложни и важни неща за добрия живот на едно общество. На практика чиновниците щипват оттук-оттам по някой лаф от позабравена многословна стратегия – и дотам.

В Народното събрание този процес изцяло се пропуска. Най-много някакви вяли мотиви да се напишат, а и те често пъти нямат основание нито в практиката, нито в потребностите на обществото. Ето защо посредствени хора не бива да влизат в политиката и да упражняват власт, било то изпълнителна или законодателна. Затова се мисли на избори.

Но тук започва вече нова история, историята за постепенното обновление на човека, историята за постепенното му прераждане, постепенното му преминаване от един свят в друг, запознаването му с нова, съвсем непозната досега действителност.

„Престъпление и наказание“, Фьодор Достоевски

Заглавна снимка: © Мирослав Николов