Процедурата за избиране на първия главен европейски прокурор и особено кандидатурата на бившата ръководителка на Националната дирекция за борба с корупцията на Румъния Лаура Кьовеши бяха обстойно отразени и коментирани в медиите през последните седмици. Какво представлява обаче Европейската прокуратура, какви престъпления ще бъдат във фокуса ѝ, защо изборът кой да оглавява новия общоевропейски орган за разследване и обвинение е толкова важен и какви ще са правомощията на главния европейски прокурор, помолихме преподавателя по право на Европейския съюз доц. Христо Христев да обясни. 


През последните седмици един общ европейски сюжет често влиза във фокуса на внимание в основните медии в България, отвъд обичайния низ от политически интриги, пиперливи и скандални новини, които традиционно изпълват информационното пространство у нас. Изборът на европейски главен прокурор. Въпросът кой пръв ще оглави Европейската прокуратура, разбира се, е от съществено значение за това как ще се материализира идеята за създаването на общ европейски орган за наказателно преследване, който да се ангажира с разследването и повдигането на обвинения по случаи на тежки трансгранични престъпления, засягащи европейския бюджет.

Дали Европейската прокуратура ще се превърне в поредната бюрократична структура, изпълнена с устремени към спокойна кариера и доволен живот високоплатени европейски чиновници, които често забравят за специфичните проблеми за решаване от съответната институция и превръщат функционирането ѝ в низ от нечетими клиширани документи с все по-малка връзка с реалността? Или напротив, Прокуратурата ще бъде същински фактор за ефективно прилагане на европейската уредба за защита на финансовите интереси на Съюза и за разсичането на гордиевия възел, оплитащ власт, бизнес и организирана престъпност в незаконно усвояване на публични средства в редица държави – членки на Европейския съюз, особено сред новите членове на Съюза, присъединили се през 2004 и 2007 г.

Защо е важна Европейската прокуратура

Създаването на Европейската прокуратура е дълъг процес, който започва в средата на 90-те години на миналия век. Първото предложение за създаване на общ европейски орган за наказателно преследване по случаи на измами, засягащи европейския бюджет, и свързани с тях форми на организирана престъпност и корупционни престъпления, е направено от специална работна група, формирана от Европейския парламент и Европейската комисия. Проектът Corpus Juris, представен през 1996 г., предвижда създаването на Европейска прокуратура и въвеждането на обща европейска наказателноправна уредба по тежки нарушения, засягащи формирането на приходната част или усвояването на средства от бюджета на ЕС.

Corpus Juris e насочен към смяна на парадигмата на сътрудничество по наказателни дела в рамките на ЕС и преминаването от хоризонтално към вертикално регулиране на проблематиката, почиващо на наднационална логика. Основното преимущество на предложения нов европейски орган за разследване и обвинение се състои в това, че позволява прилагането на глобален подход към противодействието на схемите за незаконно облагодетелстване от фондовете на ЕС. Така разследванията на престъпления, засягащи финансовите интереси на Съюза, могат да имат планиране и динамика на действие, които не зависят от особеностите на наказателноправната система на отделните държави и най-вече – не са функция на спецификите на ситуацията там, където понякога се оказва, че управление, правосъдие и организирана престъпност са обвързани в порочно статукво, което се храни от средствата на европейските данъкоплатци.

За създаването на орган за наказателно преследване на европейско ниво обаче е необходимо изменение на учредителните договори на ЕС и единодушие между държавите – членки на Съюза. Проектът Corpus Juris не успява да консолидира подкрепата на всички държави. През 2001 г. Европейската комисия отново предлага изменение на учредителните договори на ЕС, чрез което да бъде създадена Европейска прокуратура. След противопоставянето на някои държави предложението отново остава без резултат. Необходимият пробив е постигнат с измененията по Договора от Лисабон през 2007 г., който предвижда правно основание за създаване на Европейска прокуратура от всички или от част от държавите членки. На тази основа през 2017 г. е приет регламент, който урежда създаването на новия европейски орган за наказателно преследване и предвижда неговото устройство и правомощия.

Регламент 2017/1939 предвижда, че Европейската прокуратура ще има компетентността да разследва и повдига обвинения в случаи на престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС, в т.ч. корупция и пране на пари. Определения за конкретните престъпления съответно са дадени в Директива 2017/1371.

По отношение на разходването на средства на ЕС за такова престъпление се счита всяко умишлено действие или бездействие, което се отнася до използването или представянето на подправени, неистински или непълни декларации и документи, в резултат на което се присвояват или неправомерно се задържат средства или активи от бюджета на Съюза; затаяване на информация в нарушение на конкретно задължение, което води до същия резултат; неправилно използване на такива средства или активи за цели, различни от тези, за които те са били първоначално предоставени; извършени действия, насочени към това да се получи незаконна облага за извършителя или друго лице, като по този начин се причиняват щети на Съюза.

По отношение на приходната част на бюджета на ЕС за престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС, ще се считат използването или представянето на подправени, неистински или непълни декларации или документи, в резултат на което незаконно се намаляват ресурсите в бюджета на Съюза, също както затаяването на информация в нарушение на конкретно задължение или неправилното използване на законно предоставени ползи, което води до същия резултат. Наред с това на разследване и обвинение на европейско ниво ще подлежат случаите на съучастие, свързани с осъществяването на посегателства над бюджета на ЕС. В обхвата на компетентността на европейското обвинение ще влизат още данъчните измами, които имат за предмет облагане с данък добавена стойност (ДДС).

От съществено значение е и това, че що се отнася до очертания кръг престъпления, Европейската прокуратура ще има правомощия да разследва и обвинява длъжностни лица, уличени в извършването на такива престъпления, независимо дали заемат публични длъжности в институционалната система на ЕС, или са служители в националната администрация в една или друга държава членка.

Намесата на европейското обвинение ще бъде обусловена от определени критерии за тежест на престъпленията. В случаите на престъпленията, свързани с нарушаване на приходната или разходната част на европейския бюджет, в т.ч. и с усвояване на средства от европейските фондове, Европейската прокуратура ще може да разследва хипотези на престъпления, при които е нанесена вреда на бюджета на ЕС в размер, по-голям от 10 000 евро. В случаите на данъчни измами при облагане с ДДС прагът на намеса съответно е установен на 10 млн. евро. В отклонение от предвидените изисквания за минимален размер на увреждането, Европейската прокуратура ще може да разследва и всички други престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС, които поради участието в тях на длъжностни лица на ЕС или поради начина си на извършване имат значение на равнището на Съюза.

Какво представлява Европейската прокуратура

Европейската прокуратура ще има структура на две нива – централното звено на Прокуратурата със седалище в Люксембург и децентрализирани звена във всяка държава членка, по отношение на която Европейската прокуратура има компетентност (в регламента за Европейската прокуратура не участват Великобритания, Ирландия, Швеция, Дания, Полша и Унгария). На европейско ниво новият орган за разследване и обвинение ще се състои от европейски главен прокурор и по един европейски прокурор от всяка държава членка. На равнището на всяка държава членка съответно ще работят най-малко двама делегирани европейски прокурори.

Централното звено формира и провежда общата стратегия и наказателна политика, следвана от Европейската прокуратура. То ще бъде отговорно също за осигуряването на съгласуваност, ефективност и последователност в работата на европейското обвинение. За постигането на тези цели европейският главен прокурор и европейските прокурори от отделните държави членки ще формират колегиум, който ще упражнява съвместно правомощията по общо ръководство на дейността на Прокуратурата.

В рамките на централното звено на Европейската прокуратура ще бъдат формирани постоянни камари от трима европейски прокурори. Камарите ще работят под ръководството на европейския главен прокурор или на европейски прокурор от отделна държава членка. Броят на камарите, техните състави, както и разпределянето на различните видове престъпления между камарите ще бъдат решени от колегиума на Европейската прокуратура. Камарите ще имат функцията да откриват, ръководят и наблюдават разследванията, извършвани от Европейската прокуратура. Те следва също да осигуряват координирането на действията по наказателно преследване при трансгранични дела. Постоянните камари на Европейската прокуратура ще упражняват правомощията си при гласуване с обикновено мнозинство от съставящите ги европейски прокурори, като ще могат да възлагат своите функции при определени условия на отделните си членове.

На равнището на отделните държави членки европейските делегирани прокурори ще извършват конкретните действия по провеждане на разследване, повдигане и поддържане на обвинение пред националните съдилища от името на Европейската прокуратура. Те ще имат същите правомощия като националните прокурори в съответната система на наказателно правораздаване. Европейските делегирани прокурори ще отговарят за разследванията и действията по наказателно преследване, открити от постоянните камари, като ще имат също и възможност да откриват самостоятелно разследвания в обхвата на компетентност на Европейската прокуратура. В работата си те ще бъдат обвързани да следват насоките и указанията на постоянната камара, отговаряща за съответното разследване или дело, както и указанията на наблюдаващия европейски прокурор.

За назначаването както на европейския главен прокурор, така и на европейските прокурори и на европейските делегирани прокурори, Регламент 2017/1939 установява ред, който цели да гарантира, от една страна, че това няма да зависи изцяло от държавите членки, а от друга, че назначенията ще се извършват при необходимата степен на прозрачност и при достатъчно гаранции за висока професионална подготовка и независимост на бъдещия състав на Европейската прокуратура. За целта е предвидено формирането на специален комитет по подбор, който се състои от дванайсет лица, избрани измежду бивши членове на Съда на ЕС, Сметната палата на ЕС или Европейската служба за съдебно сътрудничество (Евроюст), както и от висши магистрати от държавите членки или юристи с общопризната компетентност. Комитетът по подбора е натоварен да предлага кандидатите за европейски главен прокурор, както и да дава обвързващи становища за кандидатите за европейски прокурори от отделните държави членки.

Назначаването на европейския главен прокурор се извършва при съвместно решаване от Европейския парламент и Съвета на ЕС, а на европейските прокурори – при решаване в Съвета на ЕС по обвързващо становище на комитета по подбора. Що се отнася до делегираните европейски прокурори, въпреки че ще бъдат предлагани от отделните държави, назначаването им ще се извършва с решение на колегиума на Европейската прокуратура по предложение на европейския главен прокурор.

Защо е важен изборът на европейски главен прокурор

Оглавяващият Европейската прокуратура ще организира и ръководи работата на Прокуратурата и на колегиума, както и дейностите на Прокуратурата на централно ниво. Европейският главен прокурор ще има съществени еднолични правомощия от определящо значение за функциониране на Европейската прокуратура. При равенство на гласовете в колегиума, за прието ще се счита решението, подкрепено от главния прокурор. Той ще има контролни функции по отношение работата на отделните постоянни камари, като ще може да иска преразглеждане на взети от тях решения по провеждане на разследванията. По негово предложение колегиумът на Прокуратурата ще определя постоянните камари, председателите им и разпределянето на престъпленията, с които ще се ангажира Прокуратурата, както и ще избира измежду кандидатурите, внесени от отделните държави членки, делегирани европейски прокурори, които ще работят на национално ниво.

Въпреки колективния характер на Европейската прокуратура, европейският главен прокурор ще има определяща роля както за конструирането на новата правоохранителна институция, така и за начина, по който ще започне и ще се развие нейната конкретна работа. Той ще има съществено влияние и върху бъдещите разследвания на Прокуратурата предвид отредената му контролна роля над работата на отделните камари.

С оглед на това изборът на първия европейски главен прокурор без съмнение има съществено значение и вниманието към откритата процедура по назначаване на европейски главен прокурор не бива да ни изненадва. Значението на избора му е още по-голямо, предвид все по-явната криза на върховенството на правото в редица държави от Централна и Източна Европа, при която сечението между генерализирана корупция, злоупотреби с европейски средства и липса на ефективно наказателно преследване на национално ниво поставя под въпрос взаимното доверие и правните устои, на които почива европейското обединение. С оглед на това е обяснима и надеждата, с която голяма част от гражданите на ЕС очакват изхода от процедурата по назначаване на първия европейски главен прокурор. Особено в държави, тежко засегнати от усвояването на средства от бюджета на ЕС и от корупцията, която е превърната в смисъл и същност на политическия живот.

Измежду трите предложени от комитета по подбор кандидати има безспорно един фаворит, отговарящ в най-голяма степен на особените нужди на ситуацията, в която се намира Европейският съюз в момента – що се отнася и до конструирането на самата Европейска прокуратура, и до пресичането на тенденцията на разграждане на правовата държава в Централна и Източна Европа.

Със своя опит и постигнати резултати в борбата с корупцията в Румъния и с доказаната си независимост в условията на изключително неблагоприятна за работа среда Лаура Кьовеши оправдано се разглежда като фигура, която може да даде на Европейската прокуратура необходимия импулс за силен старт на нейната работа и да способства за реализирането на високи резултати в изпълнението на възложените ѝ функции. Предвид специфичния опит на Кьовеши, натрупан при преследване на голямата корупция в Румъния, назначаването ѝ за европейски главен прокурор е и шанс за постигане на пробив в противодействието на неоавторитаризма в Източна Европа, в дъното на който стои именно особеното преплитане между политика, бизнес и организирана престъпност, което има за предмет злоупотребите с публичните ресурси от националните бюджети и от европейския бюджет.

Ходът на процедурата по назначаването на европейския главен прокурор до момента показа, че комитетът по подбора и мнозинството в Европейския парламент осъзнават големия залог, който стои зад това кой ще оглави Европейската прокуратура. Остава да разберем дали достатъчно правителства в държавите членки ще си дадат сметка, че от назначаването на първия европейски главен прокурор зависи до голям степен бъдещото развитие на Европейския съюз и преминаването му през криза, която поставя под въпрос неговото съществуване.

Заглавна снимка: © Bobby Hidy

Христо Христев

Христо Христев

Юрист, преподавател по право на ЕС в СУ „Климент Охридски“ и адвокат в Софийската адвокатска колегия. Автор на две самостоятелни книги по проблематиката на правото на ЕС, на множество статии и на преводи от френски език. Вярва, че човек се осмисля с това, което прави за другите, и че най-важният дълг на всеки е да не остава безучастен пред липсата на добро и справедливост по своя път.