На 12 септември Европейския парламент прие с 448 на 197 гласа предложението за откриване на процедура за установяване на опасност от погазване на правовата държава в Унгария. Така Унгария става втората държава от Европейския съюз след Полша, срещу която започва прилагане на чл. 7 от Договора за Европейския съюз, т.нар. ядрена опция за възпиране на нарушения на основните ценности, на които се основава европейското обединение. Гласуването в Парламента е резултат от втори пореден доклад на Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи, в който се констатират множество нарушения след връщането на власт на партията FIDEZ през 2010 г.

В дебата, състоял се преди гласуването, унгарският премиер Виктор Орбан се опита да предотврати вота срещу посегателствата, извършвани от неговото управление, чрез добре познатата си арогантна националпопулистка и псевдорелигиозна реторика. На конкретните доводи, сочещи системно и последователно погазване на редица основни положения, на които почива съществуването на свободно общество и демокрация в Европа, Орбан отговори със заклинания за величието на унгарската нация, за значението на християнството, за семейните ценности и опасностите от мигрантите, които ще наводнят Унгария. Какъв в действителност е проблемът отвъд общата информация, намираща място в новините?

Принципът на правовата държава

Принципът на правовата държава, известен още като принцип на върховенството на правото, е фундаментална концепция на западната политическа философия и право, по смисъла на която, за да съществува свобода в едно общество, публичната власт трябва да бъде ограничена и подчинена на условия, които не позволяват тя да се упражнява произволно от нейните носители към даден момент във времето. Възприет в правния ред на ЕС като основна ценност, принципът на правовата държава е условие за присъединяването и принадлежността на една страна към европейското обединение.

Въпреки че има известни отлики в разбирането за точното му съдържание в различните страни, този принцип обикновено се свързва с няколко основни положения, присъщи на демократичната организация на обществото:

  • разделение или взаимно ограничаване на властите;
  • съществуване на всеобхватен контрол от независим съд;
  • наличие на ефективни гаранции за правата на човека;
  • равенство на гражданите пред закона;
  • правна сигурност, гарантирана чрез ясни, точни и устойчиви правни норми, които позволяват на частните лица да формират пълноценна представа за правото, на което са подчинени;
  • установяване на устойчива конституционна уредба, която не е предмет на конюнктурни и текущи изменения.

Постигането на тези положения е ключова юридическа гаранция, че правата и интересите на гражданите няма да бъдат накърнени в резултат на прекомерна концентрация на власт в един носител, че личната и обществената свобода няма да останат просто декларирани на хартия, докато едно всевластно управление подчинява на контрола си всички аспекти от живота на хората в дадена страна и ги превръща в обект на своя произвол. Така в Европа и в западния свят се стига до едно по-високо и завършено ниво на демокрация, при което демократичният порядък не се свежда единствено до провеждането на избори за органите на управление, а до серия от взаимосвързани разрешения, които позволяват публичната власт да бъде действително подчинена на гражданите и да функционира във възможно най-голяма степен при зачитане на техните права и интереси.

Погазването на правовата държава

В контекста на демократичната еволюция в страните учредителки и „стари“ членки на ЕС от Западна Европа, както и в светлината на рухването на системата на тоталитарния комунизъм от руски тип и демократизацията на страните от Източна Европа, зачитането на принципа на правовата държава може би в един етап изглеждаше като поразбираща се даденост в ЕС, като положение „след края на историята“, което не може да бъде поставено под въпрос. Затова и за някои включването в член 7 от Договора за Европейския съюз на специален механизъм на политически контрол над зачитането на принципа на правовата държава и защитата на основните права в Договора от Амстердам през 1997 г. и Договора от Ница през 2001 г. изглеждаше като символичен акт, който едва ли ще намери някога практическо приложение.

Животът обаче има по-богато въображение и от най-развинтените ни фантазии. Няколко години след въвеждането на чл. 7 се откри нерадостната перспектива за неговото прилагане. Ако моментните истории с влизането на крайната десница на Йорг Хайдер в правителството на Австрия и с груповото депортиране на роми от Франция по времето на Никола Саркози намериха адекватна развръзка без задълбочаването им до материализирани и мащабни посегателства срещу изискванията, произтичащи от принципа на правовата държава, присъединяването на страните от Източна Европа към ЕС не след дълго доведе до сериозни проблеми в полето на този основен принцип на Съюза.

Дефицити в зачитането на принципа се наблюдават в редица страни от бившия социалистически блок. България и Румъния се присъединиха към ЕС при явен политически компромис и въпреки неизпълнените условия за членство именно в полето на правосъдието и вътрешните работи. За целта беше измислен специален механизъм на наблюдение, който се прилага и до днес. Макар в нашите две страни със сигурност да съществуват редица проблеми и с независимостта и нормалното функциониране на съд и прокуратура, и с ефективната защита на правата на човека, и с равенството на гражданите пред закона, и с правната сигурност, в окото на бурята, свързана със зачитането на правовата държава, се оказаха Полша и Унгария.

Двете държави бяха „отличници“ на демократичните реформи и пионери на присъединяването към Обединена Европа. Но след връщането на Виктор Орбан на власт в Унгария през 2010 г. и на „Право и справедливост“ в управлението на Полша през 2015 г. се наблюдава целенасочено и мащабно разграждане на правовата държава, провеждано като официална правителствена политика чрез серия законодателни мерки, а в случая с Унгария – чрез 20 промени в конституционната уредба за период от 8 години. И в двете държави се допуснаха тежко нарушаване на независимия контрол за конституционност, системни нарушения на конституцията, подкопаване на гаранциите за независимост на съдебната система, масово освобождаване на съдии, налагане на политически контрол над съда, прокуратурата, медиите, гражданското общество. И в двете държави се наблюдава ясна тенденция на прогресивно неглижиране на защитата на основните права и преминаването към открито ограничаване и погазване на права, гарантирани от собствените им конституции, Европейската конвенция за правата на човека и правото на ЕС. И в двете държави управляващите разпалват агресивна националистическа реторика, създават антагонизъм към ЕС и подбуждат към дискриминация и омраза спрямо различни групи хора. В Унгария вече е налице и преправяне на изборното законодателство с цел изкривяване на политическото представителство в полза на партията на Орбан, а публичните и частните медии са поставени в положението на тонколони на управляващите.

Механизмът по член 7 от Договора за Европейския съюз

По отношение на Унгария, както и по отношение на Полша предстои произнасяне на Съвета на ЕС относно съществуването на ситуация, която представлява заплаха за правовата държава. За да приеме искането на Парламента по отношение на Унгария или на Европейската комисия по отношение на Полша, Съветът на ЕС трябва да формира мнозинство от 4/5 от своите членове, тоест „за“ трябва да гласуват поне 22 държави членки. Достигането на това мнозинство съвсем не е сигурно, доколкото чешкото правителство вече анонсира, че няма да подкрепи мярката срещу Унгария, а е малко вероятно да подкрепи и тази срещу Полша. Съвсем не е сигурно каква ще е позицията на България, а и на Румъния, които имат основателни причини да се притесняват, че могат да бъдат следващите по реда на чл. 7. Вероятно е Великобритания да се опита да използва създалата се ситуация, за да търси пробив в своя полза в преговорите за излизането си от ЕС.

Ако в Съвета на ЕС се достигне необходимото мнозинство за приемане на решение за установяване на заплаха за правовата държава, би следвало към двете държави да бъдат отправени препоръки. Ако въпреки тези препоръки погазването на правовата държава продължи, логично следва прилагането на мерките по чл. 7, параграф 2 и евентуалното налагане на санкции чрез суспендиране на права, произтичащи от членството в ЕС, например правото на глас в европейските институции или правата, свързани с финансиране от европейския бюджет. Прилагането на санкционни мерки обаче изглежда малко вероятно, тъй като за него е необходимо постигането на единодушие между държавите членки извън тези, срещу които се иска налагане на мерките. Затова вече се обсъждат различни решения за алтернативни санкции, насочени най-вече към спиране на европейското финансиране за страните, в които не се гарантира ефективно функциониране на правовата държава в следващия финансов период.

Перспективите

Развитието на проблема със зачитането на принципа на правовата държава все повече придобива измеренията на най-сериозната криза, пред която ЕС се е изправял от началото на европейската интеграция в 50-те години на XX век. Погазването на основните изисквания, присъщи на този принцип, ни най-малко не е проблем на абстрактни положения, от които се интересуват единствено запалени ценители. Без независимо правосъдие, равенство на субектите пред закона, правна сигурност и защита на основните права в целия ЕС, Съюзът не може да съществува нито в икономическите, нито в политическите си измерения. А взаимното доверие, необходимо за съществуването на общност, в която участващите държави споделят своя суверенитет и своето бъдеще, ще бъде унищожено.

Унгария и Полша са все по-близо до прегазването на основните гаранции, които формират правовата държава, и до консолидирането на открита авторитарна власт. Идеи, подобни на тези, които налагат Орбан в Унгария и „Право и справедливост“ в Полша, намират почва и в някои стари държави членки и учредителки на ЕС. Като Италия, където крайнодясната „Лига“ вече е част от управлението; Франция, където крайната десница има подкрепа от порядъка на 1/5 до 1/4 от електората; и дори Германия, където крайнодесните постигнаха за първи път резултат, достатъчен, за да влязат в парламента. Външни за ЕС фактори като авторитарният режим на Путин и крайната десница в САЩ се опитват да засилят противоречията в Европа и открито помагат на екстремисти и популисти в различни европейски страни чрез финансиране и различни техники на манипулиране на общественото мнение,  чрез разпространяване на фалшиви новини и пропагандна интоксикация. Трупат се все повече признаци, че е налице не просто криза на правовата държава, а криза на демокрацията и заплаха за съществуването на свободното общество изобщо.

Затова е от жизнена важност да бъдат разбрани дълбоките причини, които пораждат процесите, застрашаващи днес Европа, и да бъдат намерени адекватни решения за тяхното преодоляване. Ако не между всички на Стария континент, то поне между тези, които наистина споделят и са способни да отстояват ценностите, на които се основава европейската демокрация. Преобразуването на Европейския съюз не може да бъде нито лесно, нито безболезнено. Но то все повече се очертава като крайно необходим и единствено възможен път за тези, които не искат да живеят в ера на несвободата.

Заглавна снимка: Ангела Меркел и Виктор Орбан на конгреса на ЕНП в Мадрид през 2015 г. Източник: wikimedia

Христо Христев

Христо Христев

Юрист, преподавател по право на ЕС в СУ „Климент Охридски“ и адвокат в Софийската адвокатска колегия. Автор на две самостоятелни книги по проблематиката на правото на ЕС, на множество статии и на преводи от френски език. Вярва, че човек се осмисля с това, което прави за другите, и че най-важният дълг на всеки е да не остава безучастен пред липсата на добро и справедливост по своя път.