Конституцията и какво може(ше) да бъде

Американският професор Брус Акерман въвежда термина „конституционен момент“, за да обясни онова трайно обществено настроение, когато една конституция се превръща в нещо различно от писания текст. В резултат от интензивни дискусии и повишена чувствителност моментът налага промяна на действащия основен закон. Вероятно най-важният принос на тази теория е, че показва как, за разлика от обичайната законодателна посока,

в конституционното право движението е много по-често отдолу нагоре.

Успешните конституции (например на САЩ или на ЮАР след апартейда) са стартирали с постепенно разширяващо се недоволство сред населението, което еволюира в политически консенсус и накрая се фиксира в промяна на нормативния акт.

Потенциалната конституционна енергия

Самият факт, че анонсът за нова българска конституция беше приет толкова сензационно, говори достатъчно за липсата на конституционен момент у нас – особено в съзвучие със срамежливия отказ от поемане на отговорност за авторството ѝ. Недалеч във времето и пространството един от верните министри на полския президент Анджей Дуда намеси именно доктрината за конституционния момент като основание за преразглеждане на тамошния основен закон. Но неумението на Борисов да бъде дори авторитарен лидер си личи по това, че

и към толкова консервативна тема подхожда с типичното си „всичко минава“,

вместо да се опита да се позове на някаква историческа необходимост от реформа на сега действащия текст.

Независимо от липсата на необходимост, която вече беше обилно коментирана, и отвъд критиките към предложения проект, време е да се говори и за възможните алтернативи. Ползата от подобни обсъждания е именно в провокирането на конституционния момент, когато някогашните блянове ще се превърнат в правилни и необратими решения именно защото са осъзнати и приети от максимално много граждани – независимо дали в евентуалното бъдещо Велико народно събрание, или в следващо обикновено.

От магистрати за магистрати

Втренчването в конкретни имена като източник на проблеми нито е адекватен и модерен начин за водене на политика, нито може да доведе до структурни реформи в затворена система като съдебната. Затова и всяко обсъждане на нейното преустройство налага предварителните уговорки, че определени общества като българското винаги ще бъдат по-корумпирани – независимо от либерално-демократичните опити за изравняване на стандартите и процедурите. Както и че

смяната на един служител, бил той и главен прокурор, няма да доведе до никакъв траен резултат.

Постоянното натякване за разделението на властите обаче налага да се повдигне въпросът как си представяме това разделение в конституционно отношение, за да се избегне още по-досадното контраклише, че „трите власти не са разделени с китайска стена“. Вече стабилният емпиричен опит с дейността на Висшия съдебен съвет (ВСС), непознат на авторите на Конституцията от 1991 г., както и анализът на конституционните реформи от 2015 г. показват нещо категорично: нито квалифицираните мнозинства за избор на членове на ВСС от парламентарната квота са пречка пред политическите договорки, нито разделянето на Съвета на съдийска и прокурорска колегия доведе до позитивен развой.

Същевременно общото между представителите на смелото реформаторско малцинство магистрати в последните няколко издания на ВСС е, че са

все съдии, избирани от професионалната квота.

Те обективно нямат причина да се страхуват за професионалното си израстване, тъй като са избрани със свободен и пряк вот, а и обикновено се намират в зенита на кариерата си. Ето защо се поставя въпросът за наличието на парламентарна квота изобщо в сегашния ѝ вид. Страхът от „капсулиране“ на системата, каквото и да значи това, е пресилен – особено след като за толкова години не е имало успешно „декапсулиране“ с помощта на представителите, избрани от парламента.

За избора на членове на ВСС може да се следват различни модели – например с квалифицирано мнозинство от членове на професионалната квота (в съотношение 2:1, да речем) или пък испанският модел, при който представителите на Съвета се избират от законодателя, но от предварително подбран от магистратите списък, така че да няма възможност в него да попаднат лица без интегритет – нещо, което би помогнало в държава като България, където управляваните много по-добре от управляващите знаят кой заслужава доверие в редиците им. Достатъчно е да си зададем въпроса

какви обстоятелства налагат един магистрат изобщо да влезе в полезрението на действащите партии, за да бъде издигнат от тях за член на ВСС.

При всички положения обаче е време да се разбере, че светлината на прожекторите може само да изгори съдебната система. Хората в нея имат нужда да бъдат оставени на мира да си вършат работата – нещо, което правят с по-голям успех, отколкото анонимните депутати, независимо дали 120, или 240 на брой. Няма логика тогава да не разполагат с по-сериозен контрол върху собствената си съдба.

Необходимата децентрализация

Предложената от „Демократична България“ идея главният прокурор да се избира от парламента или пък романтичният сюжет за изваждане на прокуратурата от съдебната власт няма да помогнат на системата. Защото дори и сега главният прокурор отказва да поеме отговорност, когато му скимне – с превърналата се в класическа фраза „наблюдаващият прокурор решава“, – та какво остава партиите да поемат отговорност за избора си. Още повече че сегашната зависимост на политиците от папките на Гешев може да се превърне в зависимост на евентуалния главен прокурор с реформаторско сърце от политиците, които легитимно ще могат да го свалят от власт, когато той реши да активира папките.

Обединеният антипрокурорски фронт, за съжаление, често пречи на реформите – по две причини.

Първата е, че всяка клетва към прокуратурата, придружена с мълчание по отношение на съда, е форма на двоен стандарт и подклаждане на вътрешно напрежение. Ако съдът е толкова невинен, хората нямаше да са недоволни от правосъдието генерално, включително по граждански дела, където прокуратура не участва. Втората и по-важна причина е, че подобна позиция е лишена от емпатия към отделния прокурор, който може и да има принципната възможност да образува разследване срещу главния прокурор, но продължава да е обект на „методически надзор“, на произволни решения за командироване или местене в йерархията и т.н. А критикуващите не си дават сметка, че в човешки и битов план никой не би се подложил на подобен излишен риск.

Ето защо ако в Конституцията има да се пипа по въпросите на прокуратурата, това трябва да е свързано не толкова с мнимото и вечно изплъзващо се ограничаване на властта на главния прокурор, а с възлагането на власт на всеки отделен прокурор в институционален аспект, включително чрез изграждане на прокуратурата по почина на съда – всяка прокуратура като отделно юридическо лице. С уговорката, че част от тези промени не налагат задължително конституционна реформа (зависимостта на прокурорите е скрепена предимно с разпоредбите на Закона за съдебната власт),

на конституционно ниво е възможно да се предвиди по-широка автономия на прокурорите от горестоящите,

както и отмяна на чл. 126, ал. 2 от Конституцията, което поне на книга би трябвало да ограничи печалните акции на прокуратурата за решаване на кризата с коронавируса или против спекулата с цените на лекарствата. Тези епизоди бяха оправдавани именно с въпросната разпоредба, която в очите на прокуратурата дава мандат за намеса в практически всички обществени отношения, колкото и отдалечени да са те от функцията по ангажиране на наказателната отговорност.

Разширената автономия значи и много по-ясно дефинирана отговорност за внесените обвинителни актове, което би въвело най-сигурния стандарт за отчетност. Практиката показва, че репресивната машина на прокуратурата се сблъсква с множество оправдателни присъди, но остава проблемът с шоу арестите и ефектите, свързани с тях – съсипано здраве, репутация и бизнес. Пътят към търсенето на индивидуална отговорност в бъдеще, включително чрез прочистване на гнилите ябълки от системата, изисква да се сложи край на флуидното състояние на тази институция, чиято дейност се ползва с привилегии спрямо други конституционно защитени права, но не може да бъде пипната, когато ги нарушава несъразмерно.

Разкраченият президент

Широка легитимност без реална власт. Това е накратко българският президент в момента. Еуфорията от началото на Прехода (или по-скоро опитите за компромисно и безкръвно трансформиране на властта на бившите комунисти) допусна това противоречие, но то стана осезаемо в следващите години, когато президентската фигура се оказа толкова силна, колкото личностните качества и щения на съответния президент, както и съответната политическа конюнктура. Системата от конституционни разпоредби оставя неясен отговор

защо редица важни откъм власт постове се разпределят без пряк и всеобщ избор, докато избраният от потенциално милиони граждани осъмва с крехки и половинчати правомощия.

Пътищата може да са и в двете посоки – засилване на правомощията на президента или пък премахване на прекия му избор, като въпросът е важен с оглед на оценката на целия демократичен процес: искаме ли да намаляваме изборите, или не; колко центъра на власт допускаме да има и т.н. В един друг парламентарен живот дискусиите в Народното събрание биха могли да са достатъчни за легитимиране на законодателната воля. В един друг партиен живот президентът би трябвало да се намеси дори ако е избран от партията, която прави лошотии. Но и двете са пожелания в България. Затова при моментното състояние на демокрацията президентската институция има самочувствието на прекия избор да надава опозиционен вой.

Самият факт, че без особени усилия Румен Радев спечели лесни точки с няколко обречени налагания на вето, доказва, че

президентът може да се развие на конституционно ниво като една от малкото възможни алтернативи на едноличната власт –

например ако му се даде право на законодателна инициатива или блокиращо вето. Иначе защо е този пряк избор за президент? Квалифицирано парламентарно мнозинство за неговото назначаване би спестило същите пари, както намаляването на броя на депутатите.

А как работи Конституцията?

Безспорно най-голямата форма на популизъм по темата е заиграването с индивидуалната конституционна жалба. Плясването ѝ в проекта на управляващите без никакъв разработен механизъм за пускане в действие е много удачна метафора на целия им труд – по-добре да има по нещо за всеки, независимо дали и как ще работи, но да се имитира „добър слух“.

Популизмът се корени в това, че всеки инструмент на овластяване на „народа“ повдига темата за нивото на неговата правна култура. В същото време всяко допълнително правомощие на институциите – в случая на Конституционния съд (КС) – подлага под съмнение досегашната им работа и дали заслужават подобно доверие. Принципните позитиви на индивидуалната жалба са много, но до голяма степен увисват без съответните детайли. Негативите обаче са конкретни и недвусмислени: забавяне на правосъдието, подозрителни критерии за допустимост и дори липса на ясен обхват –

абсолютният минимум е да се разберем дали ще може да се атакува норма от закон, или всеки акт на публичната власт.

Важно е да се каже, че такива решения са в много по-малка степен юридически, отколкото политически. Защото в случая става дума за един отчетливо либерален инструмент, чиято злоупотреба може да бъде използвана като довод за ограничаване на други индивидуални свободи, понеже „не сработват“. Така ненадейната поява на „новата“ конституция поне може да послужи като инструмент за политизиране и формиране на идеологически полюси при законотворчеството – нещо, което в дългосрочен план е далеч по-решаващо дори от това какво точно ще пише в евентуалната бъдеща конституция.

Докато локумът с индивидуалната жалба тепърва ще се разтяга, един по-осезаем проблем не е адресиран ни най-малко от представения проект и той касае действието на самите конституционни норми:

дали при констатация на противоконституционен закон даден съд може да не го приложи,

тъй като единствено КС може да реши кой закон противоречи на основния. Въпросът не е никак реторичен и по него се водят не само теоретични спорове, но е развита и противоречива съдебна практика, още повече че приемането на противоконституционни закони се превърна в ежедневие.

Инструментът, който би могъл да се въведе съвсем елементарно чрез изменение на чл. 150, е всеки български съдия, а не само членовете на върховните съдебни инстанции, да може да повдига въпроса за противоконституционността до КС. Освен че ще възвърне логиката в обхвата на правомощията на съда (все пак няма ограничения кой може да сезира Европейския съд при съмнения за приложимия закон), той ще спомогне и за равенството между отделните магистрати, което също остава пренебрегнато като проблем на системата.

Въпросът е и кардинален за самото писане на конституцията: ако тя действително има непосредствено действие, нейните автори биха могли да си позволят

разписване на повече конкретни текстове, чиято отмяна чрез закон би била невъзможна.

Мечтите са безплатни, но от тях спомен не остава. Идеята, че изобщо ще се обсъжда свикването на Велико народно събрание, и то сред политическа, здравна и икономическа криза, доскоро също звучеше, меко казано, като мечта. Видно е, че управляващите използват като основна защитна тактика масовото униние, фокусирано върху мнимата липса на алтернатива. Затова дискутирането на алтернативи трябва да започне максимално рано и да се развие, преди да е станало късно. Обратното броене започна.

Заглавна снимка: pxfuel