Административно-произволен кодекс

Добрата новина от зачестилите случаи на налагане на президентско вето е, че дават възможност да се обогати разбирането за парламентарната демокрация. Така, след като по куриозен начин ГЕРБ подкрепиха ветото срещу промените в приватизационния закон, защото така и така били тръгнали да изменят закона, в четвъртък напук преодоляха ветото срещу част от измененията в Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Без дискусия по същество и без да се адресират съображенията, които бяха изложени не само от президента, но и от мнозинството от самите административни съдии, неправителствени организации и кой ли още не. Без реална оценка на въздействието, без ясни критерии и опора на факти. Новият парламентарен сезон започва.

Така го разбираме разделението на властите

Тъкмо административното право е онзи отрасъл, в който корупцията най-ясно си пробива път, защото от едната страна винаги стои държавата с нейните съмнителни практики за управление, регулиране и участие в гражданския оборот. Административният съд може да реши съдбата на голям инфраструктурен проект, да разтури концесия за милиони, да потвърди санкции, наложени от поредния държавен регулатор, а освен всичко се занимава с въпросите за назначаването, наказването и освобождаването на магистрати.

Но преди всичко административното право далеч не е работа само на страните по едно дело. Дали ще става дума за непрозрачно решение на правителството, спорен акт на Комисията за защита на конкуренцията, или обжалване на скандална обществена поръчка, почти винаги административните казуси касаят пряко или косвено цялото население. Затова и административното правосъдие често се оказва както последна преграда пред произвола, така и опитно поле за това къде се намира границата на търпение спрямо държавата и от какво се плаши тя. Всеки пробив на държавата в сферата на индивидуалните свободи, който не бъде санкциониран от административния съд, е просто поредната законна крачка към беззаконието.

Цената на административното правосъдие

А държавата се плаши преди всичко от прозрачност. Затова и не трябва да ни учудва, че когато шефът на парламентарната Комисия по правни въпроси Данаил Кирилов декларира, че няма да се съобрази с ветото в частта относно увеличаването на таксите за обжалване пред Върховния административен съд (ВАС), той се опира на – меко казано – неотносими аргументи. Увеличението на таксите не покривало цената на административното дело, а освен това било съобразено с размера на държавните такси по граждански дела. И двете твърдения показват единствено криворазбраната идея за държавните такси у нас. Целта на таксата не е да „покрива“ някаква имагинерна цена на делото (която със сигурност нито Кирилов, нито някой друг може да „оцени“), защото държавното правосъдие по дефиниция се финансира не от съдебни такси, а от самостоятелния бюджет на независимата съдебна власт. Поощряването на идеята да се печели от правосъдие е доказателство, че държавата е превърнала в златна кокошка една от публичните услуги, които е длъжна да осигурява без оглед на постъпленията на дела.

Сравнението с гражданското правосъдие пък е сбъркано поне в два аспекта – от една страна, напълно погрешно е да се прави аналогия между гражданските дела, които се водят предимно за защита на имуществени интереси от частен характер, и административните, където често е намесен публичен интерес и от насрещната страна стои всесилната държава. В едно гражданско дело страната е наясно с рисковете, които поема, и би могла още в по-ранен момент (например при сключване на договора) да получи гаранции, че няма да стигне до съд. Когато обаче държавата реши да произнесе поредния си незаконосъобразен акт, няма как да се очаква гражданите да се защитят предварително.

В мотивите на законопроекта пък се стига до обратния софизъм – разграничава се обжалването на акта на администрацията (пред първата съдебна инстанция) и обжалването на съдебното решение на първата инстанция пред ВАС, като се посочва, че по отношение на първото е разумно да останат ниските такси, докато за второто – не, защото било акт на съд. Това навярно трябва да означава, че грешните съдебни решения са много по-малко от грешните административни актове или че съдът заслужава повече доверие от администрацията – нещо, с което малцина биха се съгласили. За всеки случай е даден и светъл пример за пропорционална такса за обжалване от 6% в лицето на Унгария.

От друга страна, както вече е ставало дума, таксите по граждански дела са несъразмерно високи и също служат като бариера пред достъпа до правосъдие, заради което извличането на аргумент от една порочна практика не прави аналогичната практика по-малко порочна. В това отношение Кирилов прави още по-остър завой, като заявява, че такса от 1700 лв. не била пречка за лице, което обжалва „процедура“ за 30 млн. лв. Така и не става ясно коя е тази процедура, но ако вземем за пример обжалване на актове, свързани с изграждането на АЕЦ „Белене“, очевидно е, че интересът на обикновения гражданин от защитена околна среда и прозрачно взимане на решения не може да се пресметне спрямо имуществения интерес от „процедурата“.

Злоупотреба със злоупотребата

Друг любим мотив на държавата и наетите от нея писатели на закони е да се оправдава със злоупотребата с право на жалба, заради която мащабни проекти се блокират, тъй като някое „фалшиво НПО“ решава да тормози бизнеса и да обжалва административни актове в съда. Подобни случаи навярно съществуват и не е лъжа, че определени лица правят бизнес от така наречения екорекет, само че задача на законодателя е да не се доверява на публични тайни, а да разработи стандарт, спрямо който да вземе решение кое обжалване представлява „злоупотреба“ и кое – не. Подобен стандарт така и не бе посочен в хода на „най-дълго обсъждания законопроект“, по думите на Данаил Кирилов, макар че чужди законодателства си служат с термини като „явно неоснователна жалба“ и са натрупали достатъчно обилна съдебна практика по приложението им.

Напротив, в крехките мотиви към гласувания законопроект се посочва, че много често ВАС бил сезиран с многобройни идентични жалби по вече разрешени въпроси. Само че в такъв случай, ако действително става дума за спор, който е разрешен окончателно от съда, повторното обжалване е недопустимо и съдът и по действащата уредба би трябвало да прекрати възможно най-скоро производството, без изобщо да стига до решение.

От своя страна рекетираните лица биха могли да се възползват от наличните инструменти за защита на интересите си, защото рекетът в основата на „злоупотребата с жалба“ е престъпление, а пропуснатите ползи от злоупотребата могат да се обезщетят по граждански ред. Ако тези инструменти не работят адекватно, то нека промяната се търси при тях, а не чрез отключване на друг проблем.

Някои дела са по-равни

Не по-малко опасна е мантрата, която служи като смокинов лист за всякакви промени – че административните съдилища са натоварени и трябва да ги облекчим. В действителност усещането за натовареност се дължи до голяма степен на реформата от 2007 г., с която бяха открити административни съдилища във всички областни градове, а логичният резултат е, че в Разград и Търговище статистиката показва по 8 дела за разглеждане месечно на съдия, докато в София броят надвишава 30. Това неравновесие е действителен проблем, чието решение би било евентуалното оптимизиране на системата от съдилища (нещо, което бившият председател на ВАС Георги Колев бламира още на етап изготвяне на анализ), а не ограничаването на достъпа до ВАС на редица дела или предвиждането на закрити заседания без участието на страните – две от другите по-спорни мерки, на които беше наложено вето.

По отношение на ограничаването на вида дела в мотивите може да прочетем, че само на една инстанция трябва да остане разглеждането на въпроси с „относително ниска обществена значимост или относителна липса на правна и фактическа стойност“. Тези празни формулировки говорят сами за себе си, но следва да се отбележи, че отвъд декларативния им характер липсва всякакъв анализ защо точно определени дела са по-малко значими от други. Освен това мантрата сочи, че ВАС трябва да изпълнява конституционната си роля, а именно – да уеднаквява противоречивата практика, вместо да се занимава с всеки конкретен казус. Ако обаче все по-малко дела стигат до ВАС, ще се появят цели области на правото, за които всеки местен административен съд ще се превърне във феодал, необвързан от „унифициращата“ съдебна инстанция. Единствената възможност ВАС да действа наистина унифициращо е да гледа максимално много дела, за да може да дисциплинира териториалните съдилища. А ако определени въпроси остават извън обхвата му, то това да бъде придружено с аргументи.

Аргументите са пренебрегнати и при въвеждането на закритите заседания. 67 съдии от ВАС вече излязоха със становище, че въвеждането на закрити заседания ще наруши изискванията за справедлив процес, но отделно от това те няма и да постигнат целта си. Само един пример – ако делото бъде изпратено във ВАС през септември, съдебният състав може да реши след половин година дали да го гледа в закрито заседание, или не, и да излезе с решение след още половин година. Предвидената преценка дали делото изобщо ще се гледа в закрито заседание, или не, създава допълнителна фаза, която само може да забави процеса, а и практиката е такава, че съдиите първо насрочват делото и след това задълбават в него, за да видят дали действително се налага да чуят страните. С други думи, бавното правосъдие няма да се компенсира от ограничаване на правосъдието.

Нещо повече – идеята, че делата са толкова еднотипни, че да си струва да се загърби устното и непосредствено начало в процеса, е и заявка от страна на държавата, че когато един гражданин се яви пред върховната инстанция, той се третира не като носител на права, чието изслушване носи стойност, а като цифра от статистиката. Всеки може да прецени дали спестяването на няколко и без това свръхкратки заседания пред ВАС може да компенсира и спестяването на личните впечатления от лице, което са лишили от достъп до имота му, защото държавата е решила да отчужди улицата пред него, или от бежанец, чиято история трябва да бъде проверена за достоверност, преди да му се даде официален статут.

Макар да изглежда, че административното право е предназначено да служи като оръжие на гражданите срещу държавата, това е само привидно. Всяко добро управление се нуждае от административно правосъдие, за да има легитимност. Защото легитимното управление е онова, което се отчита, а без административно правосъдие няма отчетност. Без легитимност пък няма стабилност. Каквото и да се разбира под тази дума вече.

Заглавна снимка: Стопкадър от интервю с Данаил Кирилов в „Седмицата с Кирил Вълчев“ по „Дарик радио“. В отрязъка от 4:02 до 15:21 може да чуете част от аргументите на председателя на Комисията по правни въпроси относно измененията в АПК.